Il quadro che risulta dalla relazione fa anzitutto riferimento all’esistenza di una solida legislazione europea in materia di prevenzione e contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo, che contribuisce agli sforzi internazionali di contrasto al fenomeno, ma, allo stesso tempo, sottolinea l’importanza dell’adozione del pacchetto di proposte legislative (c.d. AML package), attualmente in discussione al Parlamento europeo e al Consiglio, per rafforzare ulteriormente il quadro normativo europeo in materia.
In tale scenario, la relazione analizza gli attuali rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo, e propone un’azione globale per affrontarli. Valuta inoltre il livello di attuazione delle raccomandazioni della Commissione circa le misure di mitigazione di cui alla precedente valutazione del 2019 e stima i rischi che ancora oggi residuano.
Il documento rileva un contesto ancora fortemente influenzato dagli effetti della pandemia.
La crisi scoppiata nel 2020 ha sensibilmente incrementato il rischio di riciclaggio in molti settori economici e attività. Tali rischi riguardano:
- l’appropriazione indebita e la frode sui fondi concessi a titolo di misure finanziarie per proteggere le economie nazionali dall’impatto della pandemia, o su altri fondi pubblici concessi nel contesto della pandemia;
- l’acquisizione di imprese in difficoltà finanziaria da parte di soggetti malintenzionati e organizzazioni criminali;
- maggiori opportunità per le organizzazioni criminali di generare entrate con la vendita di dispositivi medici non autorizzati e farmaci e vaccini illegali, anche ai governi;
- reati informatici commessi approfittando del volume crescente di vendite online, anche attraverso l’utilizzo di identità fraudolente; e
- la corruzione di dipendenti pubblici nel contesto dell’adozione di misure urgenti, ad esempio l’ordinazione di forniture mediche specifiche, e la relativa semplificazione delle norme di aggiudicazione degli appalti pubblici.
A più di due anni di distanza dallo scoppio della pandemia, tali fenomeni sono ancora presenti, sebbene in misura più limitata, soprattutto in quanto oggi vi è una maggiore conoscenza di queste minacce criminali, contrastate dalle autorità nazionali.
L’attuale contesto è inoltre profondamente condizionato dagli effetti della guerra russo-ucraina ancora in corso. In tale contesto, l’obiettivo del quadro UE in materia di AML/CFT è quello di proteggere l’integrità del sistema finanziario dell’Unione, tutelare la libertà, la
giustizia e la sicurezza in Europa. Diviene pertanto fondamentale attuare le misure restrittive
in materia di congelamento dei beni, che a sua volta richiedono una corretta applicazione delle norme in materia di titolarità effettiva; interconnessioni tra i diversi registri (registri dei titolari effettivi, registri delle società/imprese, registri catastali); rafforzamento della cooperazione e dello scambio di informazioni tra agenzie, nonché rilevamento e vigilanza dei beni nascosti alle autorità fiscali.
Il documento solleva l’attenzione sulle società di comodo, che continuano ad essere utilizzate per trasferire centinaia di milioni di euro mediante operazioni opache. Servendosi di società
di comodo, i criminali celano il vero beneficiario dell’operazione e dissimulano l’origine e la destinazione dei fondi (che possono essere utilizzati per mero guadagno personale o per la destabilizzazione di interi paesi). Sono inoltre note le difficoltà nell’individuare i beni controllati dagli oligarchi come titolari effettivi, spesso celati dietro complesse strutture giuridiche in diverse giurisdizioni. Attesa l’importanza dei registri dei titolari effettivi per garantire un’attuazione efficace delle sanzioni finanziarie mirate, è importante che gli Stati membri assicurino che i registri contengano dati esaustivi.
La Commissione analizza i rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo che 43 prodotti e servizi, suddivisi in otto categorie, di seguito indicati, potrebbero porre per il mercato interno dell’UE (i medesimi già valutati nell’ambito della valutazione del 2019).
- prodotti e servizi connessi al denaro contante;
- settore finanziario;
- prodotti e servizi non finanziari;
- settore del gioco d’azzardo;
- organizzazioni senza scopo di lucro;
- sport professionistici (calcio professionistico);
- zone franche;
- programmi di soggiorno e di cittadinanza per investitori.
Occorre soffermarsi innanzitutto sui prodotti e servizi connessi al denaro contante (corrieri di denaro contante, attività economiche caratterizzate da elevato utilizzo di contante, banconote di valore elevato, pagamenti in contanti e sportelli automatici di proprietà privata), anche alla luce delle annunciate modifiche al tetto del contante nel nostro Paese, che, fino ad oggi, figura fra gli ordinamenti dotati delle soglie più basse in merito all’uso del denaro contante.
In particolare, la valutazione della Commissione sottolinea la tendenza nota come “paradosso delle banconote”, per cui, sebbene le operazioni al dettaglio in contanti siano diminuite, la domanda di banconote in euro sembra essere aumentata. E difatti, il contante rimane una riserva di valore molto diffusa. Nonostante la criminalità stia cambiando volto, l’economia criminale resta prevalentemente basata sul contante, il che espone l’UE a significativi rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo a causa dell’anonimato e della relativa facilità di movimento associata al contante e agli attivi assimilabili al contante. I criminali cercano di trasferire i proventi in contante in luoghi dove l’uso o il collocamento nel sistema finanziario è più semplice, in genere quelli caratterizzati da un uso predominante del contante o da una debole vigilanza del sistema finanziario. Il contante può essere ulteriormente convertito in attivi anonimi come carte prepagate, che attualmente non sono sottoposte a controlli alle frontiere. Evidenzia ancora la Commissione che anche la segnalazione è esigua, probabilmente a causa della difficoltà di rilevare le operazioni in contanti. Peraltro, non aiuta nell’azione di rilevazione la diffusione degli sportelli automatici di proprietà privata (ATM), in quanto offre alle organizzazioni criminali maggiori opportunità di collocare i loro proventi nel sistema finanziario senza essere rilevati.
Purtuttavia, si fa notare che l’attuale quadro giuridico dell’UE ha comunque notevolmente ostacolato la possibilità di introdurre nel sistema finanziario somme elevate di contanti di provenienza illecita. Il regolamento relativo ai controlli sul denaro contante, entrato in vigore a giugno 2021, amplia l’ambito di applicazione dei controlli sul contante alla frontiera dell’UE e rafforza i poteri delle autorità. Il documento nota che, attualmente, 19 Stati membri hanno attuato o stanno introducendo restrizioni sui pagamenti in contanti, tuttavia il sussistere di quadri divergenti distorce la concorrenza e può comportare la delocalizzazione delle imprese in Stati membri con requisiti meno rigidi.
Sarebbe opportuno, si ricorda nel documento, adottare un massimale per i pagamenti in contanti di grossa entità come strumento potenziale per mitigare i rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo (misura già proposta dalla commissione e ribadita nella proposta di regolamento relativo alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio e finanziamento del terrorismo).
Per quanto riguarda, invece, il settore finanziario (deposito su conti, settore delle attività di investimento degli investitori istituzionali e al dettaglio, corporate banking (servizi bancari forniti alle imprese), private banking, crowdfunding, cambio di valute, moneta elettronica, trasferimenti di fondi, trasferimenti illeciti di fondi, servizi di pagamento, valute virtuali e altri beni virtuali, prestiti alle imprese, credito al consumo e prestiti di basso valore, crediti ipotecari e crediti di alto valore garantiti da attività, assicurazioni (vita e non vita) e affitto di cassette di sicurezza), il documento sottolinea l’elevato grado di esposizione e di vulnerabilità nei confronti dei rischi derivanti dalle debolezze nei sistemi e nei controlli in materia di AML/CFT.
Inoltre, i rischi di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo dipendono in larga parte dalle carenze in tema di trasparenza della titolarità effettiva. L’anonimato continua a essere una vulnerabilità critica del sistema finanziario internazionale e le banche, le autorità di regolamentazione e le autorità di contrasto non sono in grado di accertare rapidamente i titolari reali delle società. Gli organismi di investimento collettivo sono esposti a un rischio analogo, poiché solitamente l’identità degli investitori finali non è trasparente e l’utilizzo di conti omnibus complica ulteriormente lo scambio di informazioni tra intermediari.
Tali considerazioni valgono altresì con riferimento al settore non finanziario (istituti giuridici, beni e oggetti di alto valore, corrieri di metalli e pietre preziosi, settore immobiliare, servizi forniti da contabili e servizi giuridici), nel quale i criminali apprezzano i soggetti e gli istituti giuridici per la loro capacità di rafforzare l’anonimato e celare l’identità dei titolari effettivi, nonché come strumento per svolgere attività illecite, agevolando ad esempio la logistica o il trasporto di beni illeciti.
La soluzione per affrontare tali rischi risiede nelle iniziative volte ad aumentare la trasparenza delle imprese. In questo senso, l’istituzione di registri dei titolari effettivi e l’aumento della trasparenza delle società sono solo alcuni esempi degli sforzi in atto nella lotta contro l’uso delle società di comodo. Oltre a conoscere chi controlla effettivamente un’impresa, chiarire come sono controllate le imprese dà origine a processi investigativi e orienta la valutazione del rischio, migliorando il rilevamento precoce dei rischi e consentendo la comprensione dei modelli nascosti che non sarebbero visibili con un approccio tradizionale.
Con riferimento al settore del gioco d’azzardo, il documento evidenza che il settore è caratterizzato da una forte crescita economica e da uno sviluppo tecnologico, che, soprattutto durante e dopo la pandemia da Covid-19, ha favorito il settore online.
La Commissione pone l’attenzione sui token – per la prima volta presi in considerazione dalla valutazione della Commissione – scambiabili e utilizzati nei videogiochi, come assimilabili alle cripto-attività, la cui valutazione delle minacce da essi sollevate dovrebbe seguire lo stesso schema.
Anche la raccolta e il trasferimento di fondi tramite organizzazioni senza scopo di lucro pone seri problemi registrando un elevato di rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo. In tale settore, caratterizzato da una forte eterogeneità, la natura e il livello dei rischi varia a seconda delle fonti di finanziamento, dei metodi e dei canali di erogazione e dei beneficiari dei fondi.
La Commissione registra che, in quasi tutti gli Stati membri, è in atto una qualche forma di vigilanza, tramite organismi regolatori delle organizzazioni senza scopo di lucro, autorità fiscali o altri tipi di autorità di vigilanza. Le procedure di adeguata verifica per la registrazione e l’accesso ai servizi finanziari sono diventate più rigorose, rendendo le organizzazioni senza scopo di lucro potenzialmente meno appetibili ai fini del finanziamento del terrorismo. Tuttavia, le organizzazioni senza scopo di lucro che forniscono aiuti umanitari operano tendenzialmente in zone di conflitto o di crisi, dove talvolta possono essere presenti gruppi o individui armati designati come terroristi. L’eliminazione dei rischi da parte degli istituti finanziari attraverso l’eccessiva selezione dell’utenza espone le organizzazioni senza scopo di lucro al rischio di emarginazione finanziaria e la difficoltà di accedere ai canali bancari formali aumenta ulteriormente tale rischio.
Anche lo sport, e soprattutto il calcio, è utilizzato dai criminali per riciclare denaro e ricavare entrate illecite. La pandemia da Covid-19 ha inoltre avuto un effetto devastante sulle finanze dei club, mettendo maggiormente a rischio il settore. Per l’insufficienza delle risorse e della formazione, questo settore è ancora vulnerabile al riciclaggio e, in misura minore, al finanziamento del terrorismo.
Secondo la Commissione, la trasparenza a tutti i livelli, dai trasferimenti dei giocatori ai titolari dei club, è essenziale per ridurre il livello di rischio nel settore.
Un altro settore preso in considerazione dal documento di valutazione della Commissione, prima di passare all’individuazione delle misure di mitigazione dei rischi, è rappresentato dalle zone franche. Esse sono tuttora considerate a elevato rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo poiché offrono numerosi vantaggi dal punto di vista doganale e fiscale, il che aumenta la loro capacità di agevolare i reati presupposto o l’abuso. I rischi valutati riguardano In particolare, la Commissione registra che i porti franchi di lusso si stanno affermando come nuovi elementi nel sistema globale dell’elusione fiscale e della criminalità. Le zone franche inoltre rappresentano una minaccia di contraffazione, in quanto consentono ai contraffattori di sbarcare le spedizioni, adattare o altrimenti manomettere i carichi o i documenti corrispondenti, e quindi riesportare i prodotti senza l’intervento delle autorità doganali, mascherando così l’origine e la natura reali delle merci, nonché l’identità del fornitore originario.
Il documento rende noto che attualmente la Commissione sta effettuando una valutazione delle zone franche dell’UE. La valutazione analizza, fra l’altro, i benefici e i costi delle zone franche, incluso il rischio di un possibile uso improprio sia nel settore doganale che in quello fiscale.
L’ultimo dei settori considerati dal documento di valutazione della Commissione è rappresentato dai programmi di soggiorno e di cittadinanza per investitori.
I programmi di soggiorno e di cittadinanza per investitori mirano ad attirare investimenti in un paese mediante la concessione di diritti di cittadinanza o residenza in cambio di pagamenti o investimenti predefiniti nel paese interessato. Tali programmi possono tuttavia essere soggetti ad un uso improprio a fini di riciclaggio, illeciti fiscali e corruzione. Il punto più delicato è rappresentato dalla mancanza di trasparenza e governance dei programmi.
Data la natura della cittadinanza dell’UE e i diritti a essa connessi, tali programmi non sono limitati allo Stato membro che naturalizza un investitore, ma riguardano tutti gli Stati membri e l’UE nel suo complesso, in quanto ad essi si estende. La Commissione ha affermato esplicitamente che la concessione della cittadinanza nazionale, che come detto si estende all’UE e dunque agli altri Stati membri, compromette l’integrità della cittadinanza dell’UE e il principio di leale cooperazione. Ad oggi, solo Malta continua a utilizzare un programma di cittadinanza per investitori. Invece, 19 Stati membri offrono programmi di soggiorno per investitori. La proposta di regolamento relativo alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo, presentata dalla Commissione, afferma che gli operatori coinvolti per conto di cittadini di paesi terzi nel contesto dei programmi di soggiorno per investitori saranno identificati come soggetti obbligati. I soggetti coinvolti nei programmi di cittadinanza per investitori non sono compresi nella proposta, date le preoccupazioni della Commissione relative alla loro incompatibilità con il diritto dell’UE.
I rischi di tali programmi sono stati recentemente evidenziati nel contesto dell’aggressione russa contro l’Ucraina, poiché i cittadini soggetti a sanzioni o che sostengono in modo significativo la guerra contro l’Ucraina possono aver acquisito la cittadinanza dell’UE o permessi di soggiorno negli Stati membri. Per tale ragione, Malta, a marzo 2022, ha sospeso temporaneamente il suo programma per i cittadini russi e bielorussi.
Con riferimento, invece, ai programmi di soggiorno per investitori, la Commissione ha invitato gli Stati membri che li prevedono a garantire che siano sottoposti ad adeguati controlli.
L’analisi dei rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo è seguita dall’individuazione delle misure di mitigazione, che la Commissione individua, in sintesi, negli strumenti individuati dalla quinta direttiva antiriciclaggio, ovvero in quelli predisposti da altre iniziative legislative già adottate o in fase di adozione o preparazione, ed individua altresì altre misure di mitigazione, quali il miglioramento della raccolta di dati statistici; la formazione a favore di professionisti che svolgono attività coperte dal principio del “privilegio professionale forense”; sensibilizzazione dell’opinione pubblica; maggiore controllo sulla contraffazione monetaria e i suoi possibili collegamenti con il riciclaggio.
Infine, il documento contiene le raccomandazioni per le Autorità europee di vigilanza finanziarie e non finanziarie, ribadendo quelle già fornite nella valutazione del 2019, nonché le raccomandazioni rivolte agli Stati membri.
In particolare, queste ultime riguardano:
- la portata delle valutazioni nazionali dei rischi. La Commissione reitera la raccomandazione del 2019 e invita tutti gli Stati membri a garantire che le loro valutazioni nazionali del rischio includano i rischi associati alle attività economiche caratterizzate da un elevato utilizzo di contante e ai pagamenti in contanti, al settore delle organizzazioni senza scopo di lucro e ai prodotti di moneta elettronica, e ad adottare le misure adeguate di mitigazione.
- la Titolarità effettiva. La Commissione ribadisce che un alto livello di trasparenza delle informazioni sulla titolarità effettiva è essenziale nella lotta contro l’uso improprio dei soggetti giuridici. In forza delle direttive europee, gli Stati membri sono tenuti ad istituire registri pubblici sulle titolarità effettiva, che consente alla società civile, anche attraverso le sue organizzazioni e la stampa, di effettuare una valutazione più accurata di queste informazioni e contribuisce a mantenere la fiducia nell’integrità del sistema finanziario. Infatti, la fiducia degli investitori e del grande pubblico nei mercati finanziari dipende dalla trasparenza sulla titolarità effettiva e sulle strutture di controllo delle società. Finché i registri pubblici non sono completamente attuati e le difficoltà di accesso alle informazioni persistono, il flusso di denaro sporco continua a essere un rischio reale per l’UE nel suo complesso. Pertanto la Commissione reitera la raccomandazione del 2019 e incoraggia gli Stati membri ad attuare completamente le disposizioni della direttiva antiriciclaggio concernenti i registri dei titolari effettivi.
- Risorse appropriate per le autorità di vigilanza in materia di AML/CFT e le FIU.
- Aumento delle ispezioni in loco da parte delle autorità di vigilanza. Anche in ordine a tale profilo, la Commissione reitera la raccomandazione rivolta agli Stati membri nel 2017 e nel 2019, esortando ad effettuare un numero sufficiente di ispezioni in loco in riferimento sia al settore finanziario che a quello non finanziario. Il documento sottolinea che tra gli Stati membri vi sono differenze marcate. Con particolare riguardo al settore finanziario, le FIU, le autorità di vigilanza e le altre autorità competenti dovrebbero continuare a effettuare ispezioni in loco che siano commisurate in termini di frequenza e intensità ai rischi di riciclaggio/finanziamento del terrorismo rilevati. Tali ispezioni devono incentrarsi su specifici rischi operativi del riciclaggio/finanziamento del terrorismo, in funzione delle vulnerabilità specifiche intrinseche di un prodotto o servizio.
- Svolgimento di ispezioni tematiche da parte di FIU, autorità di vigilanza e altre autorità competenti in materia di AML/CFT, con particolare riguardo al settore dei cambiavalute (uffici di cambio).
- Un elenco più ampio di soggetti obbligati. La Commissione reitera la raccomandazione nei confronti degli Stati membri di prestare la massima attenzione ai professionisti particolarmente a rischio: agenti immobiliari, commercianti di opere d’arte e oggetti di antiquariato e commercianti specifici di beni di alto valore, qualora accettino pagamenti in contanti al di sopra di una certa soglia; piattaforme di cambio di valute virtuali e prestatori di servizi di portafoglio digitale.
- Un livello adeguato di verifica della clientela per operazioni occasionali.
- Livello adeguato di verifica della clientela in caso di servizi di affitto di cassette di sicurezza e servizi analoghi.
- Cooperazione regolare tra autorità competenti e soggetti obbligati.
- Formazione specifica e continua per i soggetti obbligati.
- Relazione annuale delle autorità competenti/degli organi di autoregolamentazione sulle attività in materia di AML/CFT dei soggetti obbligati che rientrano nel loro ambito di competenza.
La valutazione della Commissione dedica la parte finale all’analisi dei rischi per prodotto/servizio e all’indicazioni di raccomandazioni specifiche. Rimandando alla lettura del documento, si ritiene opportuno osservare che, oltre a porre l’accento su una più compiuta regolamentazione antiriciclaggio nei diversi settori di analisi dei rischi, sui controlli e sull’importanza della formazione, la Commissione ribadisce, soprattutto nell’ambito del settore finanziario, l’importanza per gli Stati membri di sviluppare e migliorare i loro registri dei titolari effettivi, in maniera da contribuire alla realizzazione di solidi controlli finalizzati all’adeguata verifica della clientela.
